www.Aktywna Demokracja.fora.pl

Andrzej Jędrzejewski

Dzisiaj obowiązuje ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych uchwalona 20 stycznia 2011 roku. Nowe prawo normuje odpowiedzialność funkcjonariuszy wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu i innych podmiotów odpowiedzialnych za szkodę powstałą przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa.

Kto jest funkcjonariuszem
Zgodnie z w/w ustawą, funkcjonariuszem publicznym jest osoba:
- działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia,
- będąca członkiem kolegialnego organu administracji publicznej,
- wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej,
- biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.
Oznacza to, że funkcjonariuszem publicznym jest również każdy pracownik zaangażowany w analizę sprawy i przygotowanie projektów rozstrzygnięć.
Podmiotem odpowiedzialnym jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inny podmiot, który, zgodnie z odrębnymi przepisami, ponosi odpowiedzialność majątkową szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Jeśli więc dojdzie do wyrządzenia szkody przez funkcjonariusza, w pierwszej kolejności konsekwencje finansowe ponosi podmiot odpowiedzialny (odszkodowanie), dopiero wtedy funkcjonariusz stanie się względem niego odpowiedzialny majątkowo.
Co ważne, ustawa traktuje wykonywanie władzy publicznej bez podstawy prawnej na równi z wykonywaniem tej władzy z rażącym naruszeniem prawa.
Funkcjonariusz publiczny poniesie odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia przesłanek:
1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa (odszkodowanie zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny)
2) rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;
3) rażące naruszenie prawa zostało stwierdzone - decyzją, wyrokiem lub postanowieniem, przy czym nowa ustawa w szczegółowy sposób określa jakie orzeczenie, lub decyzje powinny stwierdzać rażące naruszenie prawa, aby odpowiedzialność majątkowa urzędników mogła zaistnieć.

Postępowanie
W terminie 14 dni od dnia wypłaty odszkodowania, kierownik podmiotu odpowiedzialnego, który wypłacił odszkodowanie (lub kierownik jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, która wypłaciła odszkodowanie) musi przesłać do prokuratury okręgowej, właściwej ze względu na siedzibę podmiotu odpowiedzialnego, wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Co istotne, kierownik nie ma żadnej swobody w podjęciu decyzji o zawiadomieniu prokuratury. Wypłata odszkodowania rodzi obowiązek - podlegający wykonaniu w terminie 14 dni. Ustawa wyraźnie stanowi, że kto, będąc kierownikiem podmiotu odpowiedzialnego lub jednostki organizacyjnej takiego podmiotu, nie wykonuje obowiązku złożenia wniosku do prokuratora podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Jeżeli sprawca działa nieumyślnie, podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolności.
Prokurator przeprowadza postępowanie wyjaśniające, aby ustalić czy istnieją podstawy do wytoczenia przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu powództwa o odszkodowanie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego, z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie sądowe toczy się według przepisów KPC.

Odszkodowanie ustala się w wysokości nieprzekraczającej kwoty dwunastokrotności miesięcznego wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi publicznemu.

Jeżeli działania lub zaniechania dopuściło się kilku funkcjonariuszy publicznych, każdy z nich ponosi odpowiedzialność stosownie do przyczynienia się do rażącego naruszenia prawa i stopnia winy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się - odpowiadają oni w częściach równych.
Warto wspomnieć, że nowelizacja dodaje do art. 37 KPA oraz art. 141 ordynacji podatkowej zapisy, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ stwierdza jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W nowelizacji wprowadza się również zapis, iż - uwzględniając skargę - organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
W postępowaniu ze skargi na bezczynność organów sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także stwierdzić, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w postępowaniu ze skargi w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.
Ustawodawca odstąpił od regulowania w ustawie instytucji przedawnienia, odsyłając wprost do przepisów kodeksu pracy. Na skutek ujednolicenia instytucji przedawnienia dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez funkcjonariusza i pracownika zostały w tej kwestii zatarte jakiekolwiek różnice.
Konstrukcja art. 9 ustawy zapewnia osobie trzeciej pełne odszkodowanie na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym. Oznacza to, iż pomimo umiejscowienia tego artykułu w ustawie, reguluje on zagadnienie z dziedziny prawa cywilnego. Bezpośrednią odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Natomiast funkcjonariusz odpowiada za szkodę niejako pośrednio, dopiero bowiem po naprawieniu szkody można domagać się za pomocą regresu odszkodowania przewidzianego w ustawie.
Ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie wskazał organ właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa. Jest nim organ lub jednostka, o której mowa w art. 1 ust. 1 (tj. w której funkcjonariusz pełnił służbę w chwili wyrządzenia szkody).
Czytaj także: Odpowiedzialność podatkowa kierownika jednostki>>
Nowe przepisy dają przede wszystkim możliwość zakończenia kwestii odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego bez rozprawy sądowej. Konieczne jest jednak „dobrowolne spełnienie świadczenia” w terminie wskazanym przez prokuratora.
Powyższa regulacja przyczynia się głównie do poprawy bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, zmniejszając znacząco liczbę błędnych decyzji administracyjnych i ograniczając korupcję. Dostrzegając obowiązujące obecnie rozwiązania, zawarte w kodeksie cywilnym, należy zauważyć, że w niewystarczający sposób regulują one kwestie odpowiedzialności, w szczególności poszczególnych urzędników.
Obowiązujące dotąd regulacje należy przede wszystkim uznać za nieskuteczne, o czym może świadczyć duża liczba przedsiębiorstw, które znalazły się trudnej sytuacji w wyniku błędów urzędników. Część z nich musiała skierować swoją główną aktywność na zmianę błędnej decyzji, zaniedbując inne niezbędne dla funkcjonowania przedsiębiorstwa działania, co w konsekwencji przyczyniło się do ich upadłości.
Na gruncie ustawy bardzo istotne jest, że w sytuacji, gdy samorząd zapłaci odszkodowanie wówczas na wójcie, staroście lub marszałku będzie spoczywał obowiązek powiadomienia w ciągu 30 dni właściwej terytorialnie prokuratury okręgowej o decyzji sądu. Co istotne to właśnie prokurator, w ramach postępowania wyjaśniającego, będzie miał obowiązek w ciągu jednego miesiąca ustalenia funkcjonariusza publicznego odpowiedzialnego za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, sprawdzeniem, czy zachodzą przesłanki odpowiedzialności oraz określeniem wysokości szkody urzędu.
Zaproponowany w definicjach katalog, oznacza, że w praktyce odpowiedzialnością zostaną objęci wszyscy urzędnicy, którzy są odpowiedzialni za przygotowanie decyzji administracyjnej. Regulacja jest więc istotna i może przyczynić się do spadku wydatków budżetowych, wprowadzając mechanizm zabezpieczający praworządne działanie administracji publicznej.

Niniejsza ustawa kompletnie nie dyscyplinuje urzędników, którzy popełnili przestępstwa przeciwko obywatelowi, przez co za zasądzone odszkodowania płaci całe społeczeństwo, a urzędnik nie ponosi żadnej dotkliwej, łącznie z kara pozbawienia wolności - odpowiedzialności.

Andrzej Jędrzejewski

Kiedy można mówić o bezprawności postępowania urzędnika, która wpływają na odpowiedzialności odszkodowawczą? Jaka jest podstawa prawna dochodzenie odszkodowania? Kiedy można mówić o powstaniu szkody? Kiedy można mówić o zaniechaniu lub działaniu urzędnika sprzecznym z prawem?

W oparciu art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417 k.c. można dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie urzędnika.
Do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej na mocy powyższych artykułów konieczne jest zaistnienie określonych przesłanek, tj.: wystąpienie szkody, szkoda powstaje wskutek działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej (konstytucja mówi o działaniu organu władzy publicznej), działanie lub zaniechanie powinno być niezgodne z prawem.
Zakres terminu szkoda ustalony został przede wszystkim w art. 361 par. 2 k.c., zgodnie z którym szkodą są straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Co istotne, możliwe jest także dochodzenie zadośćuczynienia w przypadku zaistnienia krzywdy.
Jak stwierdził TK w wyroku z 18 października 2005 r. (SK 48/03, OTK-A 2005/9/101) wykonywanie władzy publicznej dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki.
Z kolei w uchwale NSA z 11 kwietnia 2005 r. (I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63) sąd stwierdził, że wykonywanie władzy publicznej powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom (...), choć nie można (...) z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez pewne podmioty (...), które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa.
Naprawienia szkody, o której mowa, można żądać w oparciu o art. 4171 par. 2 k.c., przy czym niezgodność decyzji z prawem musi zostać stwierdzona we właściwym postępowaniu. Naprawienia szkody można żądać także w przypadku, gdy została ona wyrządzona wskutek niewydania decyzji, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa (dotyczy to np. niedopełnienia obowiązku wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany; np. orzeczenie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/BK 501/06, Gazeta Prawna nr 102/2007).
Zaznaczyć należy, że szkoda może być także wynikiem działań o charakterze niewładczym. W tym przypadku jednak zastosowanie znajdzie nie art. 417 k.c., lecz ogólne zasady odpowiedzialności deliktowej zawarte w kodeksie cywilnym.
Co istotne, za niezgodne z prawem działanie urzędnika odpowiada Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Co jakiś czas jednak pojawiają się postulaty zmian w prawie, tak aby do osobistej odpowiedzialności majątkowej móc pociągnąć także i urzędnika (najczęściej pociąganego do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub ewentualnie karnej).